凤凰新闻社

文章标题:论文:《民族区域自治制度的法治实践》——宋才发、郝海燕

添加时间:2020-05-06 20:57:00

论文民族区域自治制度的法治实践

——宋才发、郝海燕

凤凰新闻社讯  

  由黑龙江省社会科学院主管、民族研究所主办的中国人文社会科学核心期刊、中国中文核心期刊、CSSCI来源期刊、中国北方优秀期刊《黑龙江民族丛刊》,2019年第4期开辟“民族问题研究”专栏,首篇发表宋才发教授和内蒙古财经大学法学院讲师、北京师范大学法学院2018级博士生郝海燕民族区域自治制度的法治实践——庆祝中华人民共和国成立70周年论文,由《黑龙江民族丛刊》执行主编谷文双研究员任责任编辑。民族区域自治制度是民族区域自治法的核心,民族区域自治法是一部在法律位阶上仅次于宪法的基本法。民族区域自治制度奠定了党解决民族问题的基本政策,确立了政府处理民族事务的法律制度,夯实了实施民族区域自治制度的法治基础,取得了践行民族区域自治制度的基本经验。民族区域自治制度的法治硕果主要体现在:为中国少数民族人权保障提供特殊保护,为民族地区生态安全提供法治环境,为民族地区法治建设提供根本遵循,为全面建成小康社会提供法治保障,为中华民族伟大复兴奠定法治基石。民族区域自治制度的法治推进集中表现为:构建民族地区贫困治理体系,构建民族地区社会治理体系,构建民族地区公共服务体系,构建民族地区社会诚信体系。

 

b.jpg



 

论文第一作者宋才发教授系中央民族大学法学院首任院长、二级教授,广西民族大学特聘“相思湖讲席教授”,贵州民族大学特聘教授、民族法学学科团队领衔人,博士生导师。

 

民族区域自治制度的法治实践

——庆祝中华人民共和国成立70周年

宋才发  郝海燕

(内蒙古财经大学 法学院,呼和浩特 010070)

以民族区域自治制度为核心的民族区域自治法是一部在法律位阶上仅次于宪法的基本法,由宪法和民族区域自治法赋权的民族区域自治制度,是解决当代中国民族问题的一项好制度,是与全国人民代表大会、多党合作与政治协商、基层群众民主自治相比肩的四大基本政治制度之一。新中国成立70年的辉煌实践证明,民族区域自治是一条中国特色解决民族问题的正确道路,彰显了各民族多元一体的政治优势,有利于推动民族地区经济社会又好又快发展,维护民族团结、社会稳定和国家统一,引领各族人民齐心协力迈向“全面建成小康社会”“全面实现现代化”的康庄大道。笔者和本刊谨以此文敬献给共和国70周年华诞。

一、民族区域自治制度的法治指引

奠定了党解决民族问题的基本政策。民族区域自治制度是随着中国共产党早期的民族政策,在革命根据地和解放区的推行逐渐形成和发展起来的,它是毛泽东思想丰富和发展马克思列宁主义民族理论的一个里程碑。1922年7月中国共产党第二次全国代表大会通过的《宣言》,首次制定了解决中国国内民族问题的纲领。1931年在江西瑞金召开的“中华工农兵苏维埃第一次全国代表大会”,通过了《中华苏维埃共和国宪法大纲》《关于中国少数民族问题决议案》,正式提出了建立民族区域自治的早期主张。1938年毛泽东在中共六届六中全会上,提出要用民族区域自治的办法,保障少数民族群众管理本民族内部事务的权利。“允许蒙、回、藏、苗、瑶、彝、番各民族与汉族有平等权利,在共同抗日原则下,有自己管理自己事务之权,同时与汉族联合建立统一的国家。”[1]1939年毛泽东在《中国革命和中国共产党》中,较全面地论证了“中国是一个由多数民族结合而成的拥有广大人口的国家”[2],并且首次使用“中华民族”的概念来概括和替代“各民族”的提法。陕甘宁边区政府在全国率先把党的民族区域自治政策,作为解决边区民族问题的一项基本政策写进了《陕甘宁边区施政纲领》,率先在回族、蒙古族聚居区建立了回族、蒙古族自治区、自治乡。经中共中央政治局批准同意,《陕甘宁边区施政纲领》作为边区政府解决民族问题的实践经验,发表在1941年5月1日出版发行的《新中华报》上。随着中华民族抗日战争的全面胜利和中国人民解放战争的胜利推进,中国共产党的民族区域自治政策在整个解放区迅速得到实现。1947年5月1日按照党的民族区域自治原则,以乌兰夫为代表的内蒙古地区共产党人,在原伪满洲国陆军兴安军官学校礼堂召开“内蒙古人民代表会议”,正式宣告成立“内蒙古自治政府”。这是中国共产党建立的第一个少数民族自治区政府机构,为新中国成立后在全国广泛而普遍地实施民族区域自治制度,提供了极其宝贵的实践经验和典型范例。1949年9月21日至30日“第一届中国人民政治协商会议”在北平隆重举行,庄严宣告中华人民共和国中央人民政府成立,民主选举毛泽东为中央人民政府主席。大会通过了具有法律效力的《中国人民政治协商会议共同纲领》,明确规定按照少数民族聚居人口的多少和区域范围的大小,分别建立不同类别的自治机关、行使自治权。这是在中国民族区域自治法制史上的一个伟大创举,标志着执政党解决民族问题基本政策的最终形成。一部厚重的中华人民共和国历史,在本质上既是一部由56个民族共同缔造、统一的多民族国家的历史,也是一部中华民族命运共同体意识不断增强、不断明晰、不断升华的历史。

确立了政府处理民族事务的法律制度。新中国成立后的1952年2月,中华人民共和国政务院制定并颁行《关于地方民族民主联合政府实施办法的决定》《关于保障一切散居的少数民族成分享有民族平等权利的决定》两个行政法规。全国各地自治立法机关与之相适应,也先后制定出台了地方法规和单行条例,对各级政府处理民族事务从法规制度上予以规范。所有这些立法实践活动,实质上成了制定民族区域自治法的雏形。1982年9月中共十二大对“文化大革命”造成民族工作全局性破坏及其严重后果,进行了系统地拨乱反正和正本清源,振聋发聩地提出了“民族团结、民族平等和各民族的共同繁荣是关系到社会主义事业前途和命运”重大问题的著名论断,为宪法对当代中国民族问题的拨乱反正提供了理论依据。1982年12月第五届全国人大五次会议通过的新《宪法》(史称“八二宪法”),不仅对公民的基本权利和国家权力机构设置,重新作了重要的充实和更加明确的规定,而且对民族自治地方的行政地位、自治权的行使等相关事宜,做出了具体而明确的法律授权。1984年5月31日第六届全国人民代表大会二次会议通过《中华人民共和国民族区域自治法》,依据宪法的法律规定和明确授权,以基本法的形式把执政党的民族区域自治政策固定下来。它标志着民族区域自治制度作为各级政府处理民族事务的一项基本政策,从立法上完成了它的系统化、制度化和法律化过程,实现了民族区域自治制度由党的一贯政策主张到法律规定的质的升华。《民族区域自治法》在“序言”中明确规定,民族区域自治制度是“国家的一项基本政治制度”[3]“在国家统一领导下,各少数民族聚居的地方实行区域自治,设立自治机关,行使自治权”[4]的国家制度。赋予基本法权威的民族区域自治制度,本能地体现了国家意志和人民意志,它不仅以国家强制力保障实施,而且还体现为对国家各级权力机关、政府机关、社会团体和所有社会成员,具有普遍的、强制性的约束力。2001年2月28日第九届全国人大二十次会议,又根据实际情况对《民族区域自治法》进行了系统修改完善,标志着民族区域自治制度的法治化进程进入了一个新阶段,成了指引中国如何依法解决民族问题的法治体系,即民族区域自治政策、民族区域自治法律和民族区域自治制度这个“三位一体”的、严密而完整的民族法律体系。民族区域自治法这部基本法,既是“文武之道”,也是我国治国之道。因为民族区域自治除了基本政治制度功能之外,还以法的形式规范了社会主义的民族关系、民族自治地方与上级国家机关的关系。它指引国家民族事务和民族自治地方民族事务的治理规范化和法治化,在法治的轨道上运行。除此之外,国家还颁布了《城市民族工作条例》《民族乡行政工作条例》,把政府处理民族事务的法律规范落实到最基层。2005年为配合贯彻落实民族区域自治法的相关规定,中央人民政府制定出台了《国务院实施<中华人民共和国民族区域自治法>若干规定》,确保各级政府机关开展民族工作、处置民族事务、进行民族团结进步教育等,有法可依、执法有据,为民族地区经济社会又好又快发展提供良好的法治环境。新中国成立70年尤其是改革开放40年的丰富实践证明,民族区域自治制度是实现各民族一律平等的思想基础和制度保障,是解决当代中国民族问题的一项基本制度;民族区域自治法是民族区域自治实践的科学结晶,不愧是一部指引依法解决当代中国民族问题的好法律。

夯实了实施民族区域自治制度的法治基础。民族区域自治法治建设实践,是在认真总结执政党实施民族区域自治政策,提炼民族区域自治实践经验的基础上进行的。民族区域自治法治建设的主要内容,从法律法规体系建设上说,它包括关于民族区域自治的国家根本法、专门法律,国家法律中有关民族区域自治的法律规定,有关民族区域自治的行政法规、地方性法规,以及各级民族自治地方立法机关制定的“自治条例”和“单行条例”。从法治基础的建设历程上说,大体经历了三个发展阶段:(1)新民主主义革命时期自治法规建设。1936年10月陕甘宁省豫海县回民自治政府,制定第一个民族自治法规《陕甘宁省豫海县回民自治政府条例》。1946年4月23日“陕甘宁边区第三届参议会第一次大会”,在指导陕甘宁边区政权建设的宪法性文件《陕甘宁边区宪法原则》中,第一次使用了“自治法规”概念,明确规定:“边区各少数民族,在居住集中地区,得划成民族区,组织民族自治政权,在不与省宪抵触原则下,得订立自治法规。”[5]1947年5月1日内蒙古自治政府在乌兰浩特成立,内蒙古人民代表大会通过了《内蒙古自治政府施政纲要》和《内蒙古自治政府暂行组织大纲》[6]。新民主主义革命时期出台的这些自治法规,为新中国成立后的民族区域自治法治建设奠立了坚实基础。(2)新中国建国初期民族区域自治法治建设。新中国建国初期民族区域自治法治建设实践活动,集中体现在制定起临时宪法作用的《中国人民政治协商会议共同纲领》上。譬如,《中国人民政治协商会议共同纲领》“第六章民族政策”,就对民族区域自治制度的确立和法治建设做出了明确而具体的规定。1952年2月22日第125次政务院会议通过的《中华人民共和国民族区域自治实施纲要》,规定在全国普遍实施民族区域自治制度的基本原则、基本形式和基本内容,并且首次规定民族自治地方的自治机关可以制定单行条例。新中国成立后颁布实施的“五四宪法”,总结了自内蒙古自治政府成立以来的实践经验,为民族区域自治法治建设铺平了道路。(3)“八二宪法”颁布实施以来的民族区域自治法治建设。国家实行改革开放后的1982年12月4日,第五届全国人民代表大会第五次会议制定了实施改革开放后的新宪法(史称“八二宪法”)。在对民族区域自治法治建设的法律规定和法律授权方面,“八二宪法”超过了以往任何一部宪法。1984年5月颁布实施的《民族区域自治法》,就是依据“八二宪法”的法律规定和法律授权制定出台的。2001年国家最高立法机关又根据全方位改革开放形势发展和全面建设社会主义现代化实践的需要,对民族区域自治法的内容进行了全面系统地修改、补充和完善,使之成为随后一切有关民族立法的法律依据。然而从总体上看,民族地区的法治建设还存在诸多与全面推进依法治国不相适应的地方。譬如,有些社会成员尊法、用法、守法和依法维权意识不强;有些地方存在有法不依、执法不严、违法不究的现实问题;有些党员干部和执法人员依法办事观念不强,甚至继续存在选择性执法的问题等。自中共十八大以来,随着执政党和中央政府“全面建成小康社会”“全面深化改革”“全面依法治国”实践的有序推进,民族自治地方进一步加强了民族区域自治法治建设,进一步加夯实了实施民族区域自治制度的法治基础,为民族地区全面推进依法治国打下了坚实的社会基础。

取得了践行民族区域自治制度的基本经验。要用改革开放的眼光看待新中国70年的实践进程,运用辩证唯物主义和历史唯物主义的方法认识和评价改革开放取得的巨大成就,以更大的政治勇气和政治智慧总结民族区域自治制度取得的基本经验。新中国成立70年尤其是改革开放40年来,国家的经济总量不断跃上新台阶,已经发展成为世界第二大经济体;我国已经成为第一大货物贸易国、第一大工业国、第一大外汇储备国;综合国力和国际竞争力发生了质的飞跃,连续多年对世界经济增长的贡献率超过30%,已经跻身于中等偏上收入国家行列,人民的生活质量水平获得了极大地改善和提高[7]。建设高度民主、高度文明的社会主义民主与法治体制,是我国在社会主义市场经济条件下为之奋斗的目标。执政党和中央政府提出要大力发展社会主义民主政治,大力推进依法治国、依法执政、依法行政、建设社会主义法治国家的实践进程,这是中国经过70年探索实践后得出的科学结论。与此相适应,70年民族区域自治制度的实践历程,同样证明执政党选择民族区域自治制度形式,作为执政党和中央人民政府解决民族问题的道路是非常正确的,作为国家基本政治制度的民族区域自治制度是无比优越的。从立法和执法的视角进行总结,对民族区域自治制度的实践可以归纳出5个方面的基本经验:(1)坚持民族区域自治,必须切实保障民族自治地方根据本地实际情况贯彻执行国家的法律法规和政策;(2)坚持民族区域自治,必须大量培养少数民族的各级干部、各种专业人才和技术工人;(3)坚持民族区域自治,民族自治地方必须发扬自力更生、艰苦奋斗精神,努力发展本地的社会主义事业,为国家政治、经济、文化和社会发展做出贡献;(4)坚持民族区域自治,国家必须根据国民经济和社会发展规划,努力帮助民族自治地方加速经济和文化发展,尽快縮小与沿海地区和内地发达地区的差别;(5)坚持民族区域自治,必须在维护民族团结的斗争中,反对大民族主义,主要是反对大汉族主义,也要反对地方民族主义[8]。我国“全面建成小康社会”“全面深化改革”已进入攻坚期和深水区,剩下来的基本上都是难啃的硬骨头。改革越向社会纵深推进,发展中的问题和发展起来后的问题越麻烦,要解决的利益关系问题比以往会更敏感复杂,要攻克的体制机制痼疾也比以往更加顽固,所有这些繁重的、错综复杂的矛盾,都是当下“全面建成小康社会”“全面深化改革”必须认真面对的。民族团结是各族人民共同的生命线,必须筑牢中华民族共同体意识,促进各民族像石榴籽一样紧紧地抱在一起。民族自治地方要借鉴运用70年来的基本经验,把加强民族团结作为今后一个时期内战略性、基础性和长远性的工作来抓,把縮小发展差距作为关注的重点,妥善应对和处置社会主义初级阶段的各种民族问题。譬如,2008年在西藏拉萨市发生“3.14暴力犯罪”事件,2009年在新疆乌鲁木齐市发生“7.15打砸抢烧严重暴力犯罪”事件,有些人借此攻击民族区域自治政策,认为这是实行民族区域自治制度带来的严重后果,要求取消民族区域自治制度。为此习近平在2014年中央民族工作会议上一锤定音:民族自治地方必须坚持和发展民族区域自治制度、贯彻落实民族区域自治法,“取消民族区域自治制度这种说法可以休矣”[9]。某些偶然发生的经济摩擦和民事纠纷问题,不只是在民族自治地方和少数民族地区有,在其他地区同样存在。各级民族自治地方政府和执法机关,在处置这些问题的时候应当采取实事求是的态度,对具体问题进行具体分析,既不能把什么问题都往“民族问题”上扯,也不能随意扣上“民族主义”的大帽子,确实属于什么性质的问题,就应当按照什么性质的问题处理。对极少数损害国家和民族根本利益、与人民为敌的害群之马,国家权力机关对他们必须坚持“抬头就打”的原则,决不能心慈手软、姑息养奸,否则就是对国家和民族地区人民的犯罪。

二、民族区域自治制度的法治硕果

为少数民族人权保障提供特殊保护。少数民族人权特殊保护的内容,既包括依法明晰少数民族群体依法享有的特殊权利,也包括对少数民族人权实施有效保护的特殊保护措施。少数民族人权的特殊权利,不是指某种只有少数民族成员独特享有的特殊权利,而是指政策、法律法规专门针对少数民族做出规定的权利。譬如,《民族区域自治法》就明确规定,少数民族成员依法享有在公开抑或私下场合使用本民族语言的权利。法律法规规定少数民族成员特殊权利的目的,是为了保证少数民族在人口比例上属于“少数”“极少数”的群体,能够在事实上实现抑或依法享有与其他民族成员同样的平等权利。法律法规规定对少数民族人权实施的特殊保护措施,不是通过法律硬性规定少数民族成员享有某种特殊权利,而是要求行使公权力的国家权力机关和各级政府机关,必须依法承担一定的“消极不作为义务”和“积极作为义务”。法律法规规定的“合法的差别待遇”,只要是为了全社会的共同利益,贯彻各族人民在法律面前一律平等的原则,这种差别待遇就不构成对其他民族成员的歧视。就当下中国保护少数民族特殊权利而言,主要有如下几个方面:(1)保持民族文化方面特性的权利;(2)维护宗教信仰方面特性的权利;(3)保持民族语言特性的权利;(4)享有同各民族平等、自由交往的权利[10]。中共十九大报告提出要加强人权法治保障,表明人权保障在法治建设中的地位与价值越来越高,因为法治的目的不只是要维护正常的社会秩序,更重要的是要切实保障人权,维护人的人格尊严和一切正当的、合法的权益,保障人权是全面依法治国的首要目的。70年来在尊重和保障人权问题上,中国取得了举世瞩目的成就。民族地区的经济快速发展、社会不断进步,已成为推动少数民族人权保障的加速器,这主要体现在如下三个方面:一是依法保障少数民族人民的生存权和发展权;二是实现了少数民族人民当家作主和社会平等的权利;三是建立了符合民族地区实际情况的人权法治化保障体系。2018年12月12日公布的《改革开放40年中国人权事业的发展进步》白皮书,从消除贫困、确保饮用水安全、人的生命健康权、改善人的基本居住条件等方面,总结了40年来公民在生存权和发展权上获得的根本保障。消灭贫困是中国人权保障工作的重中之重,用40年时间实现减贫8.5亿人的目标,2012—2017年每年有1000多万人稳定脱贫,中国是世界上减贫人口最多的国家,对全球的减贫贡献率超过70%,减贫成就当之无愧的成为中国人权事业发展的显著标志[11]。依法保护各族人民的生存权和发展权,贯彻落实国家尊重和保障人权的法治原则,仍然是当下中国最大的人权和最大的政治。

为民族地区生态安全提供法治环境。从概念上把握和理解生态安全的基本含义,它是指人类在自然生存与社会发展诸多方面,不遭受来自自然生态破坏、生物多样性危机、生存环境污染等不安全因素侵扰的保障程度。属于中国绝对贫困的人群,多集中在高寒区、山区、高原区以及地方病高发区等环境恶劣的生态脆弱地区,这些地区主要包括内蒙古、广西、云南、贵州、宁夏、青海、新疆和西藏8个省(区)。这8个省(区)既是经济社会发展水平在全国相对滞后的地区,又是少数民族聚居区和生态安全脆弱地区。依法治理民族地区脆弱的生态环境,在本质上就是保障这些地区的居民的生存权和国家的生态安全。中国的国家生态安全观,肇始于20世纪80年代。1979年9月我国制定第一部以保护自然环境为标志的《环境保护法》(试行);1982年第一次把生态环境保护纳入“国民经济和社会发展计划”;1983年明确把保护生态环境确定为“基本国策”;1994年中国成为世界上第一个制定并实施“可持续发展战略”的国家。2000年11月国务院颁发《全国生态环境保护纲要》,要求全国各地依据纲要精神制定本地生态环境保护规划,尽快扭转生态环境状况日益恶化的态势。这是国家首次以中央政府名义颁布维护国家生态环境安全的目标任务、对策措施,以法治的途径提高全民的生态环境保护意识。2015年1月1日起施行的《环境保护法》,明确规定为了保障公众健康、推进生态文明建设,国家在生态环境脆弱区“划定生态保护红线”,以保证和促进生态系统长期健康发展。2016年11月7日第十二届全国人大代表常务委员会第二十四次会议审议修订《固体废物污染防治法》,又把保护人体健康、维护生态安全写进了这部法律。2017年中共十九大报告,强调要把保护人体健康、维护生态安全和生态文明建设,作为中华民族永续发展的千年大计始终坚持下去,对“打好污染防治攻坚战”做出重大战略安排,随后中央政府确立了“打好污染防治攻坚战”的任务书、线路图和时间表。中共中央、国务院还把生态文明建设纳入“五位一体”建设的总体布局之中。从一定的意义上说,生态文明建设和生态安全型社会建设,既是中国在21世纪实现绿色崛起的必然选择,也是执政党探索出来的中华民族伟大复兴的根本道路,中国生态文明建设正在引领世界生态文明的发展进程。改革开放40年来民族地区经济社会发展取得了举世公认的成就,但是也留下了诸多积重难返的生态环境压力,各类环境污染始终处于高发态势。譬如,大气污染、雾霾等恶劣气候环境,已经危及到人们的身心健康乃至生命安全。人与自然始终是一种和谐共生的关系,良好的生态环境意味着经济社会发展的高起点。民族地区自然生态文明程度的高低,不仅关系到人与自然之间的和谐问题,而且关系到人与人之间关系的和谐问题。中共中央、国务院在《关于打赢脱贫攻坚战的决定》中,强调必须“坚持扶贫开发与生态保护并重”[12],为民族地区生态安全提供法治环境保障,还老百姓一片清爽明洁的蓝天白云。从严格的意义上说,民族地区精准扶贫和精准脱贫,与民族地区的生态环境保护是一致的。无论是扶贫开发建设、农村城镇化建设,抑或是全面小康社会建设,都必须遵循大自然的规律,否则就会遭到大自然的惩罚和报复。鉴于民族自治地方多处于长江黄河上游地区和生态环境脆弱地区,习近平强调一定要从执政党的指导思想上,明确环境就是民生、蓝天就是幸福、绿水清山就是金山银山。必须把不损害生态环境作为民族地区经济社会发展底线,像保护眼珠子一样保护民族地区生态环境。中共十九大报告在“加快生态文明体制改革,建设美丽中国”部分,要求民族地区一定要立足“人与自然是生命共同体”的高度,推进资源的全面节约集约利用,推广清洁低碳的绿色生活方式;要求民族地区进一步健全保护生态文明的法律法规体系,构建安全高效的能源体系和多元化的生态补偿机制,形成人与自然和谐发展的新格局;要求民族地区把生态文明建设纳入和谐社会构建范畴,加大对生态领域行政执法力度,健全生态损害责任终生追究制度。解决好人民群众反映强烈的环境问题,既是加强生态文明建设的当务之急,也是改善民生环境的迫切需要。2019年3月5日习近平在参加第十三届全国人大二次会议内蒙古代表团审议时指出,在我国经济由高速增长阶段转向高质量发展阶段的过程中,保护生态环境和发展经济从根本上讲是一致的,一定要保持加强生态文明建设的战略定力,探索以生态优先、绿色发展为导向的高质量发展新路子。必须始终坚持民族地区生态安全的底线思维,把内蒙古建设成为北方重要的生态安全屏障[13]

为民族地区法治建设提供根本遵循。民族区域自治法的法律地位和生命力,不仅在于它是一部仅次于宪法的基本法,而且在于它把民族区域自治政策具体化、规范化和制度化,引导人们运用法治思维来思考和推进民族区域自治工作。法律的重要作用体现在规范和应用上,任何一部再好的法律,如果不在实践中广泛应用而把它束之高阁,那么这部法律的实际价值也就等于零。同样道理,民族区域自治法的核心价值和根本意义,就在于指引民族自治地方法治建设实践,服务于民族自治地方经济社社会发展需要。打铁还须自身硬,民族自治地方各级领导必须带头学法、用法、尊法和守法,在任何时候和任何情况下都不得为一己之利,以言代法、以身试法、以权压法、逐利违法和徇私枉法。只有牢固地树立法律信仰和法治意识,各级领导能够自觉依法执政、依法行政、依法办事,人民群众能够崇尚法治、依法维权,民族地区的民族团结和民族关系才能坚如磐石。民族地区各级党政机关的公务员,只有从本质上遏制对权力的任性,严守法治底线思维、坚持高标准严要求,才能从根本上形成“为老百姓想问题、办实事”的思想自觉和行为习惯。从新中国成立70年民族法治走过的艰辛历程看,执政党在民族地区的执政理念和执政方式,既实现了由“人治”到“法治”的根本转变,也实现了通过法律、法治来构建与维护社会稳定,为民族地区经济社会发展和边疆稳固保驾护航的基本目标。法律服务于民族地区法治建设的基本要义,集中地体现在如何有效运用法治方式和法治手段上,既包括民族自治地方立法机关结合本地经济社会发展实际,制定差别化政策、推进基本公共服务均等化;也包括制定适合本地经济、社会、文化发展需要的“法律补充规定”和对法律“变通执行”的补充条例。因此,以习近平为核心的党中央自中共十八大以来,提出了一系列有关做好民族工作的新理念和新战略,系统地回答了一系列民族工作的重大理论问题和实践问题,中国特色解决民族问题正确道路的优越性更加彰显。民族自治地方各级领导机构和权力机关,自觉贯彻实施民族区域自治制度,从立法指导思想上,坚持民族因素和区域因素相结合,坚持统一与自治相结合,逐步建立了高效公平的民族法治实施体系;从体制机制上,逐渐形成了民族法治的保障体系;从考核和监督机制上,逐渐健全并严密了民族法治监督体系。民族地区在未来的发展进程中,还必须进一步贯彻实施民族区域自治法,尤其要加强5个自治区“自治条例”和“单行条例”的制定工作,加强配套立法、健全民族法规体系,为民族地区法治建设提供根本遵循;还必须善于运用法治思维来思考民族地区深化改革和稳定发展工作,运用法治方式推进法治建设实践,运用纠错程序保障民族法治体系的有效实施;还必须从顶层设计上进行司法体制机制改革,依法对公权力和公权力之间的关系进行改革调整,尤其要恢复和遵循司法规律,扩大公民的知情权和法律监督权,切实提高司法机关的公信力。

为全面建成小康社会提供法治保障。贫穷不是社会主义,社会主义本质就是解放和发展生产力,精准脱贫、全面建成小康社会,走共同富裕的道路。在中国特色社会主义新时代,民族地区解放和发展生产力最根本的任务,已经不再是要不要发展的问题,而是区域发展不平衡和与发达地区相比较发展太慢的问题。只有推动民族地区经济社会实现跨越式发展,才能够为“中华民族一家亲、同心共筑中国梦”奠定坚实基础。诚如习近平所说:“发展是解决民族地区各种问题的总钥匙。”[14]早在改革开放初期的1986年,中央政府就在全国范围内开展扶贫攻坚工作。经过5年多的艰苦努力到1992年底,全国贫困人口首次实现由1978年的2.5亿人减少到8000万人。1994年3月国务院制定和发布的《国家八七扶贫攻坚计划》,提出要用7年左右时间解决8000万贫困人口的温饱问题。2011年12月中共中央、国务院在《中国农村扶贫开发纲要(2011—2020年)》中,确定14个集中连片特困地区、592个重点县、3万个贫困村为扶贫攻坚的主战场。这些重点贫困县、贫困村绝大多数都在民族地区,民族自治地方是“全面建成小康社会”的一块短板。2012年11月习近平在中共十八届一中全会上指出,人民群众对美好生活的追求和向往是执政党的目标,绝不能让一个少数民族、一个贫困地区掉队。2013年11月习近平在“湖南省十八洞村”提出“精准扶贫”的概念,并且对精准扶贫、精准脱贫总体思路进行了阐释,强调精准脱贫必须做到“六个精准”。2014年国务院把每年的10月17日设定为“全国扶贫日”,2015年1月19日习近平在云南考察时强调:“扶贫开发是我们第一个百年奋斗目标的重点工作,是最艰巨的任务。”[15]2015年11月中共中央、国务院做出《关于打赢脱贫攻坚战的决定》,确立建立健全留守儿童、留守老人、留守妇女和残疾人关爱服务体系,彻底解决民族地区区域性整体贫困问题[16]2017年《社会保障绿皮书:中国社会保障发展报告(2017)》公布,披露民族地区社会保障反贫困存在6个大问题:(1)地方财政能力弱制约民族地区社会保障待遇水平;(2)农村社保项目经办管理能力薄弱制约反贫困能力;(3)医疗资源严重不足制约新农合反贫困效果;(4)劳动力流动对流出地区社会保险缴费造成冲击;(5)民族地区农村与城镇社保待遇水平差距太大;(6)民族地区反贫困参与单位单一、制度瞄准率亟待提高[17]。为此,就要把社会保障作为全面建成小康社会的制度保障,使之成为全体人民共享发展积极成果的基本途径与制度安排。民族区域自治法在当下的主要任务,就是为民族地区全面建成小康社会提供法治保障。中共中央、国务院把落实民族区域自治法的目标任务,作为执政党和中央政府治国理政的头等大事来抓;把落实民族区域自治法同落实民族地区脱贫攻坚的现实任务结合起来,迅速在全国打响了“反贫困斗争”的攻坚战;把2020年作为“收官结账年”,明确在现行脱贫标准下重点解决民族地区区域性整体贫困问题,实现民族地区农村贫困县全部摘帽;建立最严格的脱贫攻坚领导责任制,落实最严格的扶贫考核、督查和问责制度。

为中华民族伟大复兴奠定法治基石。近代以降,由于闭关锁国和经济科技落伍,自1840年爆发的鸦片战争开始,治外法权凌驾于中华法典之上,凡事不诉诸法理而付诸于武力,国外洋人用洋枪洋炮逼着中国人“睁眼看世界”。中国不只是在军事上、政治上遭受欺凌,而且在经济上、文化上遭受压迫,近代中国的历史是一部令人不堪回首的屈辱史。最为典型的案例,就是与“古丝绸之路”密切相关的敦煌等地国宝级文献,成批量的甚至是整体性地遭到列强强盗式的掠夺。覆巢之下无完卵,“落后就要挨打”的惨痛教训时刻警醒国人。5000多年的历史长河积淀出伟大的中华民族精神,它既是中华文明的根脉,又是中华法治文化的基石。要在21世纪实现中华民族伟大复兴的目标,就必须凸显中华文明的本源性价值,促使传统文化基因与当代中国文化相适应,不断增强文化自觉和文化自信,不断开创中华法治文化发展的新局面。譬如,《中华人民共和国民法总则》规定的平等原则、意思自治原则、公平原则、公序良俗原则、诚实信用原则和禁止权利滥用原则等,就属于贯穿整个民事法律制度和民事行为规范始终的基本原则,对于规范民事立法、执法和司法,保护自然人、法人以及非法人组织的合法财产,对于保持法律与道德相辅相成,守护几千年形成的道德文明和民生礼俗,尤其是对实现中华民族伟大复兴,具有普遍的秩序导向价值和意义。它们规范和警示人们在日常经济生活中,无论何时何地都必须遵循诚实信用原则,不得有丝毫违背公序良俗的行为发生。从这个意义上说,全面施行《民法总则》规定的6个基本原则,本质上就是传承中华法治文化的“精神脊梁”。2019年“中央1号文件”强调指出,推动乡村振兴的根本目的,就是要维护好中华民族永续发展的根脉,确保到2020年完成中央政府承诺的农村改革发展任务。尤其要加快补齐农村人居环境和公共服务短板,推进农村基层综合性文化服务中心建设,着力抓好农村人居环境整治3年行动,开展美丽宜居村庄和最美庭院创建活动,培育一批特色鲜明的文化村镇和文化村寨[18]。农村人居环境整治必须同村级经济社会发展水平相适应,同当地文化、生活礼俗、风土人情相协调,以“乡村振兴战略”实施为抓手,充分发挥乡村传统文化、生活礼俗在乡村振兴中的秩序导向作用。我国孔圣人讲过:“礼失求诸野”。乡村文化是中华民族文明史的主体,自古以来村庄就是制度文明的载体,“耕读文明”是中华文明的基础。早在西汉时代中国就有“二十四节气”科普知识,它是古代农民在农业生产中摸索出来的气候变化规律,对几千年农民的春播、夏耘、秋收和冬藏发挥了直接作用。譬如,现存于中国国家博物馆的《耕织图》石刻(45图,其中耕21图、织24图)是清朝中期的作品,它真实的记载和继承了历史上农村“男耕女织”的丰富经验[19]。笔者以为凡是能够在历史上传承久远的文化知识,通常都是与人们的生产生活息息相关的科学文化知识,即使是传统的农耕文化和耕读文明,同样是当代中国不可忽视的文化软实力。中华文明以其独特的文化魅力,把56个民族凝聚成为一个坚不可摧的命运共同体,它是中华人民共和国70年光辉历史的“魂”和“根”,具有无与伦比的向心力和凝聚力作用。

三、民族区域自治制度的法治推进

构建民族地区贫困治理体系。自20世纪50年代中期开始到21世纪中期结束这段时期内,将是以民族自治地方为主体的整个民族地区,从原来的“绝对贫困落后状态”进入“全面建成小康社会”的历史嬗变过程。民族地区区域性、整体性贫困的有效治理,既关系到宪法和民族区域自治法保障的贫困群体基本人权的实现问题,也关系到执政党向全国人民做出的庄严承诺问题。中共中央、国务院把民族地区贫困人口的整体脱贫,区域性特困群体整体进入小康社会问题,作为民族自治地方贯彻落实《民族区域自治法》,在民族地区推进法治社会建设的标志性指标和新亮点;把在整个民族地区构建扎实的“反贫困”治理体系,作为“十三五规划”期间“打赢脱贫攻坚战”的治本之策。脱贫攻坚与乡村振兴既是实现乡村治理现代化的重要内容,也是构建贫困治理体系须臾不可分离的两个组成部分。促使以縮小贫富差距和城乡差距为目标的脱贫攻坚和乡村振兴战略实现有效衔接,从整体上体现社会主义的本质要求,在顶层设计上已越来越趋于明晰化。譬如,中共中央、国务院在2018年2月《关于实施乡村振兴战略的意见》中,就指出要“做好乡村振兴战略与打好精准脱贫攻坚战有机衔接”工作;在2018年8月《关于打赢脱贫攻坚战三年行动的指导意见》中,再次强调要统筹衔接脱贫攻坚与乡村振兴的对接问题。针对近年来精准脱贫实践暴露出来的问题,“2019年中央1号文件”强调要“坚持现行扶贫标准,全面排查解决影响‘两不愁三保障’实现的突出问题,防止盲目拔高标准、吊高胃口,杜绝数字脱贫、虚假脱贫。”[20]尤其要集中注意力瞄准那些制约深度贫困地区精准脱贫的重点难点问题,有目标有针对性地逐一列出任务清单,采取对账销号的办法逐项落实完成任务的责任主体和责任人。为此中共中央、国务院印发了《关于建立贫困退出机制的意见》和《省级党委和政府扶贫开发工作成效考核办法》,国务院正式启动对中西部22个省区的评估程序,规定要把评估结果作为各级党政领导班子和领导干部个人,年度履职陈述、业绩考核和工作问责的重要依据。为加大对脱贫绩效的监测、监控和监督,建立了验收贫困治理成效的第三方评估机制,全面展开对“扶贫满意度”的调查,依法保障贫困群体在2020年彻底拔掉穷根。这种建立在最基层民主基础上的绩效评估机制,在本质上就是依法动员各方力量参与基层社会治理过程,既有利于充分表达当地居民真实的利益诉求,又有利于中央政府了解民族地区贫困治理的真实效果。实事求是地说,构建适合民族地区实际情况的“反贫困”治理体系,是执政党创建的一项不同于西方民主形式的中国基层民主的新成果[21]。构建民族地区贫困治理体系,必须以“兴边富民”为抓手,全面推进《兴边富民行动“十三五”规划》的落实,继续把兴边富民、安边固边、固边强边的任务落到实处,促使国家边疆治理和民族地区反贫困治理协同推进。民族地区贫困治理的目标是实现乡村治理现代化,构建一个适应民族地区乡村实际情况的自治、法治和德治“三治合一”的现代乡村综合治理体系,为新时代乡村振兴战略目标的实现,提供一个坚实的社会基础和善治新境界。要实现民族地区经济社会振兴,还必须高度重视民族地区教育事业发展,着力抓好“教育扶贫”工程。需要在普遍提升“12年义务教育”水平的同时,大力发展职业技术教育,建立完备职业技术培训体系,帮助农民掌握一两门管用的实用技术抑或经营能力。教育脱贫既是在本质上阻断乡村世代贫困代际传递,从根子上消除贫困稳定性的根本导向,也是依法推进“乡村治理”实现“乡村振兴”的重要路径。

构建民族地区社会治理体系。民族地区农村基层社会治理,对于推进新时代农村基层社会自治、乡村振兴和农村现代化具有非常重要的意义。自1950年肇始,国家政治力量迅速下沉,“五四宪法”把乡镇一级政权确立为“农村基层政权”,打破了自秦汉王朝以来一直沿袭的“皇权不下县”“县政乡治”的惯例。随着1982年农村“家庭联产承包责任制”的推行,农民获得了“土地承包经营权”,变成了拥有一定自主权的相对独立的利益主体,摆脱了人民公社高度控制的人身依附状况。农村自治的基本单元由原来的“生产大队”转变为“自然村”,政府对农村和农民的“管理”变成了“治理”。乡村治理是国家治理的重要组成部分,中国是一个由56个民族组成的统一的多民族国家,至今仍然有6亿多人口生活在农村,因而乡村治理始终处于国家治理体系的重要位置。村庄自古以来就是一种制度与秩序的装置,是一个由世代居住在这里的人群共同生活而形成的社会单元,利益相关者一般都通过制度规范、相互作用与行为关系来影响社会秩序。“八二宪法”首次将这种以自然村为基本社会单元的“村民委员会”,依法定性为“基层群众性自治组织”。打破了国家与社会之间的相对隔阂,即通过乡镇基层政权建设来改造和治理乡村社会。1998年国家正式颁布实施《村民委员会组织法》,取消了“村委会一般设在自然村”的规定,重新把村民自治组织的基本单元,由“自然村”转变为“行政村”。2010年10月28日第十一届全国人大常委会第十七次会议,对《村民委员会组织法》进行了系统修订,在第2条中明确规定:“村民委员会是村民自我管理、自我教育、自我服务的基层群众性自治组织”[22]。但是由于基层政权与基层自治组织之间缺乏明确的法律规范,致使近年来村民委员会过多的依赖于乡镇政府,村治行为不适当的与乡政行为“合流”,实质上干扰了村民自治作用的发挥,法律规定的以行政村为基本单元的村民自治组织,实质上很难促进村民自治目标的实现。为此,中共中央在《实施乡村振兴战略的意见》中,强调在下一个阶段要推动村党支部书记通过选举担任村委会主任;重新开展在自然村层面探索村民自治的实践,得到了中共中央和国务院的关注和肯定。譬如,自2014—2017年每年的“中央1号文件”,都强调和积极主张这个问题;2016年10月1日中共中央办公厅和国务院办公厅,还在《<关于以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点方案>的通知》中,专门就相关问题的落实做出具体安排;2018年“中央1号文件”重申要“探索以村民小组或自然村为基本单元的村民自治试点”;2019年“中央1号文件”突出强调要“强化村级组织服务功能”,“规范村级组织协助政府工作事项,防止随意增加村级组织工作负担。”[23]自中共十九大以来,党中央和国务院一直强调“国家治理重心向农村基层下移”,体现了党中央和国务院对村民自治、乡村治理和乡村振兴的高度重视。在构建民族地区社会治理体系的过程中,一定要强化基层政府对农村综合治理的主导作用,完善以村民代表会议为核心的村民自治运行机制,将村务决策权放宽到村民代表会议上,促使村民代表会议成为基层村民自治的决策平台。中共十九大报告首次把自治、法治和德治相结合,运用到乡村治理体系和基层社会治理的模式创新之中。中共中央、国务院在《关于加强和完善城乡社区治理的意见》中,突出强调要发挥自治章程、村规民约在基层社区治理中的作用。要求在基层社区治理体系和治理结构中,融入自治、法治和德治的具体内容,落实自治、法治和德治模式的不同定位和主体责任,推动法治为自治和德治的服务功能。民族地区进入新时代之后,社会主要矛盾的内容发生了深刻变化,人民群众对美好生活的向往和追求,客观上对政府的公共服务提出了更高更新的要求。满足人们对美好生活的向往和追求,说到底就是政府必须为人民群众提供足够的高质量公共服务,让所有生活和居住在民族地区的居民,真实地感受到比过去有更多的获得感和幸福感。要进一步完善适合民族地区农村社会实际的政府治理体系,彻底纠正和终止“过度行政化”错误倾向,转变政府职能,指导村民委员会由“协助政府完成政务”,转变到“开展群众自治”上面来,回归村民委员会的自治本位。基层政府要借鉴和运用浙江省“枫桥经验”,基层群众的事情由群众自己决定,推行民事民议、民事民管、民事民办的治理模式。民族自治地方的立法机关和政府机关要结合当地实际情况,及时出台农村社区治理的地方性法规和地方政府规章,尽快形成以“自治为基、法治为本、德治先行”的农村基层社会治理新格局。

构建民族地区公共服务体系。判断一种社会制度的优劣,关键要看这个制度是为谁制定、为谁谋利、为谁服务的。只有坚持以人民利益为中心,以最广大人民的根本利益为价值取向的制度,才能够获得人民群众的认同和支持。中共十九大报告提出,要依法保障群众的基本生活需求,不断完善政府的公共服务体系,满足人民日益增长的对美好生活的向往和追求。对于以民族地区为主体的所有特困群体,政府将通过统一实施兜底保障和推进基本公共服务均等化予以解决。可以说这是执政党和中央政府最大的关注民生,也是对以人民利益为中心最好的实践回应。在“十二五规划”“十三五规划”期间,我国制定并实施了两部国家级“基本公共服务规划”,覆盖全体民众的“基本公共服务制度体系”已基本建成,属于国家承担的“基本公共服务清单项目”也已全面落实,保障能力和群众的满意度不断攀升。但是自进入中国特色社会主义新时代以来,在政府实现基本公共服务均等化方面,仍然存在着诸多发展不充分、公共服务供给能力不足、公共服务质量参差不齐、公共服务水平与经济社会发展不适应的问题。2018年7月6日中央全面深化改革委员会第三次会议,审议通过《关于建立健全基本公共服务标准体系的指导意见》。明确提出要建立健全基本公共服务标准体系,为人民群众提供比较充裕的和优质高效的公共服务,是各级人民政府的重要职责。国家之所以要建立健全基本公共服务标准体系,就是要以标准化手段优化资源配置、规范服务流程、提升服务质量,依法明晰中央与地方提供基本公共服务的质量水平和支出责任,通过“国家预算法”等法律法规的保障执行,以标准化促进基本公共服务均等化、普惠化和便捷化。构建民族地区基本公共服务体系和质量标准标准体系的基本原则,是充分考虑民族地区国民经济发展的阶段性和财政的实际承受能力,既要量力而行又要尽力而为,不作出任何脱离实际情况的“福利承诺”,始终做到地方政府“兜住底线、保障基本”。在任何时候和任何情况下,都要突出政府在基本公共服务供给保障中的主体地位,推动基本公共服务提供主体多元化、提供服务方式多样化。民族自治地方立法机关和政府机关,要按照《指导意见》的具体要求,把基本公共服务标准、质量标准、行业领域标准与本地实际相结合,制定出符合本地区实际情况的基本公共服务实施细则。尤其要从国家、行业、地方、基层服务机构4个层面,着力构建具有地方特色的基本公共服务标准体系的总体框架,力争到“十四五规划”末期,实现基本公共服务标准化理念融入政府治理范畴,标准化手段在民族地区广大农村普及使用,建立起科学适用、衔接配套的基本公共服务标准体系;到2035年的时候实现基本公共服务标准化的远期目标,即基本公共服务均等化基本实现[24]。随着城镇化快速发展和东西部人口大流动,城市少数民族流动人口已经超过3000万,愈来愈多的少数民族人口聚集到少数民族地区的城市工作和生活。因此,民族地区公共服务体系除了基本公共服务标准体系之外,还必须加强和完善城市少数民族流动人口管理和服务体系建设,促进少数民族流动<